O Mercosul e a Unasul na atual conjuntura

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Publicado quinta-feira, 27 de dezembro de 2012 as 10:53, por: cdb
Atualizado em 14/11/16 21:32
A conjuntura atual é marcada por incertezas, mudanças e crise de valores
A conjuntura atual é marcada por incertezas, mudanças e crise de valores

A conjuntura atual é marcada por incertezas, mudanças e crise de valores, em três grandes áreas: (i) na área econômico-comercial, temos o desafio da crise internacional, que se manifesta com a aguda turbulência da moeda única europeia, o euro, e com a profunda crise econômica iniciada nos EUA em 2008; (ii) na área político-estratégica, observa-se movimento de translação do eixo de poder, mesmo que em geometria e tempos variáveis, para a Ásia e para o Sul, e, na América do Sul, o desafio da consolidação da democracia e da garantia dos direitos da cidadania; e (iii) na área social, o quadro é de fome e miséria disseminadas pelo mundo, apesar da riqueza gerada pelo desenvolvimento econômico; há ainda desafios inéditos, como a mudança do clima, e, na região, apesar das conquistas alcançadas na redução da pobreza em muitos de nossos países, persiste em aberto a dívida social que sempre a caracterizou.

O objetivo deste artigo é mostrar que o MERCOSUL e a UNASUL, que constituem mecanismos da integração sul-americana, permitem à região lidar com esses importantes desafios, de diferentes modos, com flexibilidade e complementaridade.

O MERCOSUL é um projeto de inserção internacional plena (econômico-social-político), a expressão de uma forma própria e institucionalizada de integração entre os povos de seus Estados Partes, voltada a garantir o desenvolvimento econômico e social (não apenas o livre comércio) em democracia. O MERCOSUL é, também, vetor de inserção independente no sistema internacional.

A UNASUL é um instrumento para avançar interesses sul-americanos concretos, com base na concertação política, preenche lacuna institucional histórica: a falta de um foro de países sul-americanos para resolver desafios sul-americanos. A UNASUL representa a maturação de um processo que ganhou ímpeto com a Reunião (sem precedentes) de Presidentes da América do Sul, realizada em Brasília, em 2000, na qual os Chefes de Governo “coincidiram na avaliação de que a estabilidade política, o crescimento econômico e a promoção da justiça social, em cada um dos doze países da América do Sul, dependerão em boa medida do alargamento e aprofundamento da cooperação e do sentido de solidariedade existentes no plano regional e do fortalecimento e da expansão da rede de interesses recíprocos” (Declaração de Brasília, 1º/9/2000).

A UNASUL não substituirá o MERCOSUL, pois se trata de dois projetos de integração com propósitos, instrumentos e tempos diferentes. O que não significa dizer que não possam ser complementares e, mais do que isso, agentes de um círculo virtuoso na América do Sul, em prol da paz, da democracia, da prosperidade e da inclusão social.

O MERCOSUL

Muito mais do que um projeto econômico-comercial, o MERCOSUL é um projeto estratégico, político, de longo alcance.

Mercosul econômico-comercial
Na área comercial, os resultados do MERCOSUL são palpáveis: (a) o comércio intra-MERCOSUL foi recorde em 2011, tendo alcançado a marca de US$ 53 bilhões; (b) em 2008, o comércio havia sido de US$ 40 bilhões. Mesmo depois do início da crise internacional, portanto, o intercâmbio continuou crescendo (mais 33%, de 2011 sobre 2008); (c) desde 1991, ano de assinatura do Tratado de Assunção – e, portanto, da “fundação” do bloco -, o valor do comércio intrazona se multiplicou por 10, enquanto o intercâmbio dos países do MERCOSUL em seu conjunto com o mundo cresceu 7 vezes; (d) em 2011, 90% das exportações brasileiras para o MERCOSUL foram bens manufaturados.

Para além dessas cifras, há que ressaltar alguns importantes aspectos qualitativos desse comércio. A natureza do comércio intra-MERCOSUL, especialmente o comércio Brasil-Argentina, é de comércio administrado, seja pelos Estados, seja pelas empresas. O comércio Brasil-Argentina, vale destacar, respondeu por 74% do comércio intra-MERCOSUL em 2011 (US$ 39 bilhões de US$ 53 bilhões).

Dentre os 20 maiores produtos de exportação do Brasil para a Argentina em 2011 (46 % do total das exportações brasileiras para aquele país), somente 6 não foram veículos automotores e suas partes e peças (minérios de ferro aglomerados; minérios de ferro não aglomerados; “fuel oil”; energia elétrica; aviões; e óleo diesel) e, mesmo assim, não são produtos que se encontrem em segmentos de mercado concorrenciais ou semi-concorrenciais. Já dentre os 20 maiores produtos de exportação da Argentina para o Brasil em 2011 (mais de 60 % do total das exportações argentinas para o País), 9 foram veículos automotores e suas partes e peças. Dos outros 11, somente 2 poderiam ser considerados passíveis de transações em mercados concorrenciais (alhos e peras). Os demais 9 escassamente se comercializam em bases não-administradas (trigo; naftas para petroquímica e outras naftas; farinha de trigo; malte; desodorantes; propanos; leite em pó; óleos brutos de petróleo).

A indústria automobilística (considerados veículos e suas partes e peças ) é o segmento produtivo que mais importa e exporta entre o Brasil e a Argentina e responde, sozinho, por 38 % do valor do intercâmbio bilateral.

Esse comércio se faz no quadro de uma política automotiva comum, porém conforme decisões estratégicas corporativas das matrizes estrangeiras das montadoras estabelecidas nos dois países – que resultam, por exemplo, em que o Brasil produza e exporte em geral veículos de baixo preço (média de US$ 10 mil por unidade, sem impostos) e a Argentina veículos de gama e preço mais elevados (média de 18 mil, nas mesmas bases).

Não esqueçamos que o comércio de açúcar e seus produtos derivados tampouco está liberalizado no MERCOSUL.

Portanto, é residual a ideia de que o MERCOSUL é um exercício de livre comércio. É, isto sim, um muito bem sucedido projeto de comércio administrado intrazona.

Mas nem tudo é comércio no MERCOSUL.

Mercosul político e cidadão
A institucionalidade do MERCOSUL é prova de que o processo de integração é influenciado pelos mais diversos setores das sociedades dos Estados Partes, e não apenas pelos Governos.

A título de exemplo, pode-se mencionar o Parlamento do MERCOSUL, órgão que representa os povos do bloco e que deverá congregar representantes eleitos pelo voto direto (a bancada do Paraguai é, até agora, a única eleita dessa forma).

Existem, ademais, várias instâncias que canalizam interesses da sociedade. Desde 2006 ocorrem, por exemplo, as Cúpulas Sociais, as quais, naturalmente, ensejam maior participação da sociedade civil no debate e na construção da institucionalidade do bloco.

Podem-se mencionar também o Instituto de Políticas Públicas de Direitos Humanos e o Instituto Social, além do Alto Representante-Geral do MERCOSUL, que tem por mandato avançar a agenda do bloco (inclusive as agendas de cidadania e social) tendo em conta “o interesse geral do MERCOSUL e o aprofundamento da integração regional”.

No campo da conformação de uma “cidadania MERCOSUL”, foram alcançados importantes compromissos com a consolidação de direitos, no rumo da livre circulação de pessoas, os quais foram plasmados em instrumentos como o Acordo de Residência, o Acordo Multilateral de Seguridade Social e o Estatuto da Cidadania. O Plano de Ação para este último deverá estar implementado em 2021, quando se celebrará o 30º aniversário do MERCOSUL.

No campo da consolidação da democracia, está vigente o Protocolo de Ushuaia, sob cujas regras se deu, recentemente, a suspensão do Paraguai dos órgãos do MERCOSUL e das deliberações, à luz da ruptura da normalidade democrática que significou o impedimento do Presidente Fernando Lugo em condições que não observaram as garantias do devido processo e de possibilidade de ampla defesa do Presidente Constitucional do Paraguai.

Finalmente, no plano político, o MERCOSUL tem mostrado ser um vetor estimulador do avanço da integração regional mediante a ampliação geográfica do bloco. Com o ingresso da Venezuela, o MERCOSUL passa a integrar uma área que se estende da Terra do Fogo ao Caribe. As perspectivas atuais são de que o bloco venha a incorporar também a Bolívia e o Equador (com este já se iniciaram as conversações exploratórias).

Mercosul social/redução de assimetrias
A agenda social do MERCOSUL para o futuro próximo deverá incluir ações ao amparo do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS), iniciativa que deverá contemplar dez eixos temáticos: (a) combate à fome e à pobreza; (b) garantia dos direitos humanos; (c) acesso universal à saúde pública; (d) acesso universal à educação; (e) valorização e promoção da diversidade cultural; (f) garantia da inclusão produtiva; (g) acesso ao trabalho decente e aos direitos previdenciários; (h) promoção da sustentabilidade ambiental; (i) promoção do diálogo social; e (j) cooperação regional para implementar e financiar políticas sociais.

No plano institucional, há instâncias de atuação coordenada de autoridades da área social, como o referido Plano Estratégico e a CCMAS (Comissão de Coordenação dos Ministros de Assuntos Sociais).

Redução de assimetrias – O FOCEM
Nesta breve resenha do MERCOSUL, em particular no campo da redução das assimetrias entre os Estados Partes, cabe menção especial ao FOCEM –Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL.

O FOCEM é o único mecanismo regional de financiamento com recursos integralmente doados por seus financiadores. Até o momento, foram aprovados 40 projetos, cujos desembolsos deverão exceder a marca de US$ 1 bilhão. Já foram aportados ao FOCEM US$ 875,8 milhões, incluindo contribuição voluntária do Brasil no valor de US$ 300 milhões.

Os principais objetivos dos projetos aprovados pelo Fundo são: (i) promover a convergência estrutural; (ii) desenvolver a competitividade; (iii) promover a coesão social, em particular das economias menores e regiões menos desenvolvidas; e (iv) apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integração.

A orientação da iniciativa FOCEM no sentido de reduzir assimetrias fica evidente ao se compararem as proporções dos aportes efetuados pelos países com as proporções dos benefícios recebidos, em termos de distribuição de recursos. Pelas regras atuais, a proporção dos aportes é a seguinte (em percentuais dos US$ 100 milhões destinados anualmente ao Fundo): Brasil, 70%; Argentina, 27%; Uruguai, 2%; e Paraguai, 1%.

Já a distribuição dos benefícios, em termos dos percentuais de recursos alocados para os projetos até agora aprovados, é a seguinte: Paraguai, 48%; Uruguai, 32%; Argentina,10%; e Brasil, 10%.

Cabe ressaltar que a transferência de recursos aos projetos que beneficiam o Paraguai não foi interrompida com a recente suspensão do país do MERCOSUL. A Decisão presidencial que determinou a suspensão do Paraguai previu que não se deveriam prejudicar os interesses do povo paraguaio, e garantiu expressamente a continuidade dos projetos relativos ao Paraguai no FOCEM. Tanto é assim que, também em Mendoza, foi aprovado o financiamento FOCEM para apoiar o projeto – no valor total de US$ 59,2 milhões – de construção da avenida “Costanera Norte” de Assunção, que deverá beneficiar parcela importante da população de baixa renda da capital do Paraguai.

A UNASUL

A União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) reúne todos os 12 países da América do Sul, com o objetivo de constituir espaço de integração política, econômica, social e cultural entre seus povos. A funcionalidade da UNASUL como foro de composição dos interesses dos países da região é evidenciada, por exemplo, pelo fato de a Secretaria-Geral da União ter sido “compartilhada” por Maria Emma Mejía, da Colômbia (período maio/2011 a junho/2012), e Alí Rodrigues, da Venezuela (em funções até junho de 2013).

Nesta seção, mencionarei brevemente alguns aspectos da institucionalidade da UNASUL; caracterizarei a União como foro em que se realiza a consagração da autonomia regional; e tratarei da UNASUL em sua vertente de promotora da integração física da região. Abordarei, também, o Banco do Sul, o qual, embora esteja formalmente fora da estrutura institucional da UNASUL, pode ser considerado como o braço financeiro da União.

A Unasul institucional
Uma lista dos órgãos que compõem a estrutura institucional da UNASUL, criados a partir da conclusão do Tratado Constitutivo da União, assinado em Brasília, em 2008, poderá dar uma ideia do compromisso político de seus participantes com um processo de integração amplo.

O Tratado Constitutivo estabeleceu o Conselho de Chefes e Chefas de Estado/Governo; o Conselho de Ministros das Relações Exteriores; e a já mencionada Secretaria-Geral. Cabe mencionar que a criação de um Parlamento deverá ser matéria de futuro Protocolo Adicional ao Tratado de Brasília.

Ao amparo do Tratado, foram criados Conselhos Ministeriais nas áreas de Energia; Saúde; Defesa; Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN); Desenvolvimento Social; Problema Mundial das Drogas; Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Inovação; Economia e Finanças.

A Unasul como consagração da autonomia regional
Na condição de foro de concertação política, a UNASUL presta contribuição fundamental à preservação da estabilidade institucional dos países-membros, a partir de uma perspectiva própria da região, bem como à solução pacífica de controvérsias regionais e ao fortalecimento da democracia na América do Sul, como evidenciam os seguintes exemplos: (a) mediação entre Equador e Colômbia (2010) em razão de ataque colombiano contra as FARC, no território do Equador (2008); (b) mediação entre Colômbia e Venezuela (2010), com vistas à reconstrução do diálogo entre os dois países depois do rompimento de relações diplomáticas; (c) crise institucional no Equador (2010); e, mais recentemente, (d) decisão sobre a situação no Paraguai, após a destituição do Presidente Fernando Lugo, nos seguintes termos: “Expressar sua mais enérgica condenação à ruptura da ordem democrática na República do Paraguai (…)” e “Promover a suspensão da República do Paraguai nos foros e mecanismos de diálogo e concertação política e integração da região, de acordo com seus próprios estatutos e regulamentos.”

A Unasul como foro de integração física
A UNASUL vem exercendo e deverá continuar a exercer importante papel na concretização da integração física e energética da região. O locus institucional para avançar nessa área é o já mencionado Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento, o COSIPLAN.

O Conselho, que absorveu as competências da IIRSA – Iniciativa de Infraestrutura Regional Sul-Americana -, constitui foro para a concepção e gestão coordenada de projetos em integração física e energética entre os países da América do Sul, segundo os seguintes “Eixos de Integração e Desenvolvimento” (EIDs): Andino; de Capricórnio; da Hidrovia Paraguai-Paraná; do Amazonas; do Escudo guianês; do Sul; Interoceânico central; MERCOSUL-Chile; e Peru-Brasil-Bolívia.

Em 2011, a carteira geral do COSIPLAN continha 531 projetos, no valor estimado de US$ 116 bilhões. 63 projetos (9% da carteira) já foram concluídos e estão operacionais por um valor de US$ 10 bilhões. São exemplos desses projetos a construção da Rodovia Pailón-San José-Puerto Suarez (Bolívia, Brasil, Chile e Peru); a pavimentação e melhoria da Rodovia Iquique-Colchane (Bolívia, Chile); e os estudos sobre a Rodovia Boa Vista-Bonfim-Lethem-Georgetown (Brasil, Guiana).

159 projetos (30% da carteira) estão em execução por um valor estimado de US$ 52 milhões. Outros 157 projetos (30% da carteira) estão em preparação por um valor estimado de US$ 36 bilhões.

Os projetos gerenciados no âmbito do Conselho seguem critérios de prioridade, conforme a Agenda de Projetos de Integração (API), aprovada pela II Reunião Ministerial do COSIPLAN, realizada em Brasília, em novembro de 2011. A Agenda contempla 31 projetos considerados como estruturantes e de alto impacto para a integração física e o desenvolvimento socioeconômico regional, os quais deverão representar dispêndios de US$ 13,7 bilhões em obras de integração regional de 2012 até 2022.

Por fim, cabe mencionar que os Ministros do COSIPLAN estabeleceram três Grupos de Trabalho: (i) Telecomunicações, responsável por avaliar a interligação de estruturas de fibras ópticas e a construção do Anel Óptico Sul-Americano, de maneira a evitar que o tráfego de telecomunicações da região tenha que continuar a passar por servidores localizados fora da região; (ii) Integração Ferroviária, cujos trabalhos deverão se concentrar sobretudo na conexão bioceânica; e (iii) Financiamento e Garantias, para avaliar fontes adicionais de custeio de projetos da carteira do COSIPLAN.

O BANCO DO SUL

O Banco do Sul é uma instituição que está prestes a entrar em operação. Seu Convênio Constitutivo está vigente, desde 3 de abril de 2012, para Argentina, Bolívia, Equador, Uruguai e Venezuela. No Brasil, o Convênio está atualmente sendo examinado no Congresso Nacional, onde tramita em regime de urgência.

O capital inicial do Banco deverá ser de US$ 7 bilhões, para os quais Brasil, Argentina e Venezuela contribuirão com US$ 2 bilhões cada; Equador e Uruguai, com US$ 400 milhões cada; e Bolívia e Paraguai, com US$ 100 milhões cada. Os recursos do Banco poderão ser utilizados para financiar projetos nas áreas de infraestrutura; complementariedade produtiva intrarregional; desenvolvimento de setores sociais (saúde, educação, seguridade social, entre outros); e redução de assimetrias.

O Banco do Sul constitui, assim, uma alternativa verdadeiramente autóctone, regional de financiamento de projetos de interesse dos países sul-americanos.

A estrutura institucional do Banco do Sul compreende um Conselho de Ministros; um Conselho de Administração; um Diretório Executivo; e um Conselho de Auditoria. No atual estágio – período entre a vigência do Convênio Constitutivo e a primeira operação do Banco -, as atividades consistem essencialmente em deliberações sobre a composição dos órgãos mencionados e sobre critérios de política financeira/creditícia que nortearão a atuação da instituição.

CONCLUSÃO

Dessa breve exposição, podem-se perceber algumas características básicas dos processos de integração do MERCOSUL e da UNASUL. O MERCOSUL representa o que poderíamos chamar de integração “dura”, institucionalizada, abrangente. Já a UNASUL é um mecanismo de formato mais leve, flexível, que tem permitido lidar de forma inédita com problemas na região, como as ameaças à paz. Ambos os processos de integração, no entanto, convergem nos valores e princípios que os orientam: desenvolvimento econômico-social, estabilidade democrática e maior integração física na região.

Nesse contexto, uma pergunta que poderia surgir naturalmente é: como ver o MERCOSUL e a UNASUL à luz da recém-criada CELAC – a Comunidade dos Estados da América Latina e do Caribe?

Em resposta, pode-se dizer que, de certa forma, o MERCOSUL está para a UNASUL assim como a UNASUL está para a CELAC. O MERCOSUL tem uma face econômico-comercial bastante desenvolvida, inclusive com vertentes política e cidadã, esta, por assim dizer, em construção. A UNASUL, por sua vez, nasceu de inspiração essencialmente política, e privilegia muito mais a integração física e energética do que a agenda econômico-comercial “clássica”. Já a CELAC é um mecanismo mais fluido, concebido primordialmente como um foro para a concertação política entre os países da América Latina e do Caribe, e não como uma instância voltada para promover a “convergência” de mecanismos regionais e sub-regionais de integração.

Para concluir, cabe enfatizar um aspecto que, do meu ponto de vista, é absolutamente fundamental nessa discussão: para que a integração da região tenha futuro é preciso envolver as sociedades, torná-las partícipes de um processo de mudança de mentalidade que ajude a enxergar o outro lado da fronteira como um espaço de convivência e de oportunidade, e não como uma ameaça ou dificuldade. Iniciativas como o MERCOSUL e a UNASUL só terão sentido e vida longa se as pessoas comuns puderem dizer que vivem melhor, que desfrutam de mais prosperidade e de mais oportunidades porque encontram, por todo lado, mais e melhor integração. Essa legitimidade é chave para que a fragmentação historicamente construída da região dê lugar à efetiva integração, e para que a América do Sul como um todo consolide a maturidade política em um espaço de bem-estar e de democracia, de paz e de prosperidade compartilhada e solidária. Garantirá, assim, o lugar de estabilidade e progresso que lhe cabe na ordem internacional do século XXI, marcada, como já assinalei, pelas incertezas, mudanças e crises de valores dessas duas primeiras décadas.

A América do Sul certamente tem seu lugar na defesa e na vivência da paz e da democracia, na proposta e na prática da inclusão social, nas políticas e investimentos para promover o desenvolvimento econômico e o resgate da enorme dívida da região. A UNASUL certamente será o foro para a definição de grandes linhas e de iniciativas pluriestatais, de caráter estratégico, que abrirão caminho para alcançar esse lugar. E o MERCOSUL certamente continuará a ser o núcleo duro e o vetor, a usina de energia e de vontade política unívoca de seus integrantes para mover a UNASUL e a integração regional em seu conjunto.

Ruy Carlos Pereira é embaixador, Representante Permanente do Brasil junto à ALADI e ao MERCOSUL.